I. MỘT SỐ VẤN ĐỀ CHUNG VỀ KHIẾU KIỆN HÀNH CHÍNH TRONG LĨNH VỰC QUẢN LÝ ĐẤT ĐAI

1.1. Sơ lược về quy định của pháp luật về giải quyết khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai

– Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2006):

Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 là văn bản quy phạm pháp luật đầu tiên quy định thẩm quyền của Tòa án nhân dân trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Tòa án. Điều 11 Pháp lệnh đã quy định, Tòa án có thẩm quyền giải quyết đối với một số loại quyết định hành chính (QĐHC), hành vi hành chính (HVHC), trong đó khoản 4 Điều 11 quy định các QĐHC, HVHC về quản lý đất đai thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án.

Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung năm 1998), thẩm quyền của Tòa án trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai được quy định chung chung là “5. Khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai” (khoản 5 Điều 11).

Đến Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính (sửa đổi, bổ sung năm 2006), thẩm quyền của Tòa án trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai được quy định cụ thể theo hướng liệt kê. Theo đó, Tòa án có thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính về quản lý đất đai trong trường hợp giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, gia hạn thời hạn sử dụng đất (khoản 17 Điều 11).

Luật Tố tụng hành chính năm 2010 thay thế Pháp lệnh Thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998, 2006), có nhiều điểm mới về thẩm quyền của Tòa án trong việc giải quyết các vụ án hành chính. Theo đó, bằng việc quy định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính theo phương pháp loại trừ mà không phải là quy định theo hướng liệt kê như trước đây; bổ sung, sửa đổi quy định về “quyết định hành chính”, Luật Tố tụng hành chính đã mở rộng thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính tại Tòa án nhân dân, tạo điều kiện thuận lợi hơn cho người khởi kiện thực hiện quyền khởi kiện của mình, đồng thời cũng tạo thuận lợi cho Tòa án trong quá trình thụ lý và giải quyết những vụ án hành chính đối với những trường hợp mà đối tượng khởi kiện không được ban hành dưới hình thức “Quyết định” mà được thể hiện dưới một hình thức khác như thông báo, công văn v.v… Trong bối cảnh chung đó, thẩm quyền của Tòa án trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai cũng được mở rộng, nhưng vẫn chưa đáp ứng yêu cầu thực tiễn. Các yêu cầu giải quyết về tranh chấp đất đai và khiếu nại đối với QĐHC, HVHC về quản lý đất đai vẫn tiếp tục diễn ra phức tạp, gây bức xúc trong nhân dân.

Ngày 25/11/2015, tại kỳ họp thứ 10, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Tố tụng hành chính số 93/2015/QH13 và Nghị quyết số 104/2015/QH13 về việc thi hành Luật Tố tụng hành chính. Luật Tố tụng hành chính năm 2015 gồm có 23 chương, 372 điều, trong đó sửa đổi, bổ sung 198 điều, giữ nguyên 63 điều của Luật Tố tụng hành chính năm 2010 và bổ sung 111 điều mới. Luật có hiệu lực thi hành từ 01/7/2016.

Về những khiếu kiện thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án (Điều 30), nếu như Luật Tố tụng hành chính năm 2010 chỉ loại trừ khiếu kiện đối với QĐHC, HVHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước trong các lĩnh vực quốc phòng, an ninh, ngoại giao và các QĐHC, HVHC mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức thì Luật Tố tụng hành chính năm 2015 đã bổ sung quy định loại trừ khiếu kiện đối với quyết định, hành vi của Tòa án trong việc áp dụng biện pháp xử lý hành chính, xử lý hành vi cản trở hoạt động tố tụng; đồng thời, bổ sung thêm đối tượng khởi kiện vụ án hành chính là danh sách cử tri trưng cầu ý dân.

Ngày 26/11/2019, Quốc hội khóa XIV đã thông qua Luật số 55/2019/QH14 sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Kiểm toán nhà nước, có hiệu lực kể từ ngày 01/7/2020. Trong đó, Luật số 55/2019/QH14 đã sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tố tụng hành chính năm 2015, được hợp nhất theo Văn bản hợp nhất số 30/VBHN-VPQH ngày 16/12/2019 của Văn phòng Quốc hội.

1.2. Xác định đối tượng khởi kiện vụ án hành chính về đất đai

1.2.1. Quyết định hành chính bị kiện

1.2.1.1.Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất có phải là quyết định hành chính không? Có được coi là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính không?

Theo quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là quyết định hành chính; nếu thuộc một trong các trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính”. Hướng dẫn tại mục 1 phần I Giải đáp 02/GĐ-TANDTC ngày 19/9/2016 của Tòa án nhân dân tối ca

1.2.1.2. Trường hợp Ủy ban nhân dân ra quyết định thu hồi đất và tài sản gắn liền với đất mà có người cho rằng đất và tài sản gắn liền với đất không phải là tài sản của người có tên trong quyết định đó mà là tài sản của họ thì họ có được khởi kiện quyết định đó hay không?

Theo quy định tại khoản 2 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì quyết định hành chính bị kiện là quyết định quy định tại khoản 1 Điều này mà quyết định đó làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân hoặc có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Do đó, nếu quyết định đó ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khác thì họ có quyền khởi kiện quyết định hành chính đó”

Nội dung này đươch hướng dẫn như trên tại  Mục 5 phần 1 Giải đáp số 02/GĐ-TANDTC ngày 19/9/2016 của Tòa án nhân dân tối cao:

1.2.1.3. Phiếu chuyển thông tin để xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai do Văn phòng đăng ký đất đai lập có phải là quyết định hành chính không? Có được coi là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính không?

Nội dung này được hướng dẫn tại mục 2 phần I Giải đáp số 02/GĐ-TANDTC ngày 19/9/2016 của Tòa án nhân dân tối cao:

Theo quy định tại khoản 4 Điều 10 và khoản 1 Điều 12 của Thông tư liên tịch số 88/2016/TTLT/BTC-BTNMT ngày 22/6/2016 của Bộ trưởng Bộ Tài chính, Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường thì Văn phòng đăng ký đất đai có trách nhiệm lập Phiếu chuyển thông tin để xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai theo Mẫu số 01/LCHS Phụ lục ban hành kèm theo Thông tư liên tịch này để chuyển cho cơ quan thuế ra thông báo nộp tiền sử dụng đất. Cơ quan thuế có trách nhiệm tiếp nhận, kiểm tra hồ sơ. Trường hợp phát hiện hồ sơ có sai sót hoặc thiếu căn cứ để xác định nghĩa vụ tài chính thì cơ quan thuế đề nghị Văn phòng đăng ký đất đai xác định hoặc bổ sung thông tin.

Căn cứ vào các quy định nêu trên thì Phiếu chuyển thông tin để xác định nghĩa vụ tài chính về đất đai là văn bản hành chính, nhưng chưa làm phát sinh nghĩa vụ của người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất nên không thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.

1.2.1.4. Công văn số 45/TANDTC-PC ngày 13/3/2019 của Tòa án nhân dân tối cao về việc xử lý đơn khởi kiện đối với QĐHC liên quan đến thực hiện chính sách quản lý nhà nước về đất đai và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa trước ngày 01/7/1991.

Tòa án nhân dân tối cao nhận được ý kiến phản ánh của một số Tòa án nhân dân về vướng mắc trong việc áp dụng pháp luật để xử lý đối với đơn khởi kiện QĐHC liên quan đến thực hiện chính sách quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa (XHCN) trước ngày 1/7/1991. Về vấn đề này, Tòa án nhân dân tối cao có ý kiến như sau:

Theo quy định tại Điều 1 của Nghị định số 23/2003/QH11 ngày 26/11/2003 của Quốc hội về nhà đất do Nhà nước đã quản lý, bố trí sử dụng trong quá trình thực hiện các chính sách quản lý nhà đất và chính sách cải tạo XHCN trước ngày 01/7/1991 thì: “Nhà nước không xem xét lại chủ trương, chính sách và việc thực hiện các chính sách về quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa liên quan đến nhà đất đã ban hành trước ngày 01/7/1991; Nhà nước không thừa nhận việc đòi lại nhà đất mà Nhà nước đã quản lý, bố trí sử dụng trong quá trình thực hiện các chính sách về quản lý nhà đất và chính sách cải tạo xã hội chủ nghĩa liên quan đến nhà đất”.

1.2.1.5. Tại mục 2 phần dân sự của Công văn số 64/TANDTC-PC ngày 03/4/2019 của Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn đối với tranh chấp hợp đồng chuyển nhượng, chuyển đổi, tặng cho quyền sử dụng đất mà cơ quan có thẩm quyền đã cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đối với thửa đất đó cho người nhận chuyển nhượng, nhận chuyển đổi, nhận tặng cho quyền sử dụng đất thì tòa án không đưa cơ quan có thẩm quyền trong việc cấp giấy tham gia tố tụng và không cần phải tuyên hủy giấy chứng nhận cấp cho người nhận chuyển nhượng. Vậy, trong trường hợp người khởi kiện chỉ khởi kiện yêu cầu hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì Tòa án có thụ lý giải quyết hay không?

Trường hợp Tòa án cấp sơ thẩm đang xem xét, giải quyết vụ án dân sự tranh chấp hợp đồng về quyền sử dụng đất có yêu cầu hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, thì người khởi kiện thay đổi yêu cầu khởi kiện, chỉ đề nghị Tòa án tuyên hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Tòa án xử lý trường hợp này như thế nào?

Tại mục 1 phần I của Công văn số 02/GĐ-TANDTC ngày 19/9/2016 giải đáp một số vấn đề về tố tụng hành chính, tố tụng dân sự, Tòa án nhân dân tối cao đã hướng dẫn giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là quyết định hành chính nếu thuộc một trong các trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 3 Luật Tố tụng hành chính năm 2015 thì là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính. Do đó, trong trường hợp này, nếu người khởi kiện chỉ khởi kiện yêu cầu hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì Tòa án vẫn xem xét thụ lý giải quyết vụ án theo quy định của Luật Tố tụng hành chính.

Đối với trường hợp Tòa án cấp sơ thẩm đang xem xét, giải quyết vụ án dân sự tranh chấp hợp đồng về quyền sử dụng đất có yêu cầu hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, người khởi kiện thay đổi yêu cầu khởi kiện, chỉ đề nghị Tòa án tuyên hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì Tòa án đang xem xét, giải quyết ra quyết định chuyển hồ sơ vụ án cho Tòa án có thẩm quyền và xóa tên vụ án đó trong sổ thụ lý theo quy định tại khoản 1 Điều 41 của Bộ luật tố tụng dân sự. Quyết định này phải được gửi ngay cho Viện Kiểm sát cùng cấp, đương sự, cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.

1.2.1.6. Đối với trường hợp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp trên cơ sở hợp đồng chuyển nhượng, chuyển đổi, tặng cho quyền sử dụng đất, khi Tòa án xem xét giải quyết yêu cầu hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất thì Tòa án có xem xét, quyết định về giá trị pháp lý của hợp đồng về quyền sử dụng đất này hay không và có đưa những người tham gia ký kết hợp đồng vào tham gia tố tụng với tư cách người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan hay không?

Trường hợp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất được cấp trên cơ sở hợp đồng về quyền sử dụng đất thì Hội đồng xét xử xem xét, đánh giá tính hợp pháp của hợp đồng về quyền sử dụng đất để làm cơ sở xem xét, đánh giá về tính hợp pháp và có căn cứ của quyết định hành chính là giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Trên cơ sở đánh giá, nhận định này, Hội đồng xét xử quyết định bác yêu cầu khởi kiện nếu yêu cầu đó không có căn cứ pháp luật, hoặc chấp nhận yêu cầu khởi kiện, tuyên hủy giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nếu giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đó trái pháp luật.

Trong trường hợp này, người tham gia ký kết hợp đồng về quyền sử dụng đất tham gia tố tụng với tư cách người có quyền lợi, nghĩa vụ liên quan trong vụ án theo quy định tại khoản 10 Điều 3 của Luật tố tụng hành chính”.

Luật sư: Trần Đình Khánh

Nguyên vụ trưởng vụ 9, 10 VKSNDTC